解讀《四川省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》

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四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 四川省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《四川省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》的通知

一、制定的背景

推行工程總承包，是工程建設(shè)組織實(shí)施方式改革的重要舉措。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）、《四川省人民政府辦公廳關(guān)于推動(dòng)四川建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（川辦發(fā)〔2019〕54號(hào)）都明確要求要積極推行工程總承包模式。2019年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“兩部委《管理辦法》”），以規(guī)范性文件的形式對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理提出了新要求。

二、制定的目的

為規(guī)范和完善我省與工程總承包模式相適應(yīng)的各項(xiàng)管理制度，推進(jìn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包的實(shí)施和發(fā)展，提高工程建設(shè)質(zhì)量和效益，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳會(huì)同省發(fā)展改革委制定了《四川省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《管理辦法》”）規(guī)范性文件。自2020年7月1日起施行，有效期5年。

三、制定的主要依據(jù)

主要依據(jù)包括：《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》、住建部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》(建市〔2016〕93號(hào))《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào))《四川省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（川辦發(fā)〔2018〕9號(hào)）《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第16號(hào)）《四川省人民政府辦公廳關(guān)于推動(dòng)四川建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（川辦發(fā)〔2019〕54號(hào)）《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)）《國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào)）、“兩部委《管理辦法》”等系列法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。

四、《管理辦法》主要內(nèi)容

《管理辦法》共五章45條，分為總則、工程總承包項(xiàng)目發(fā)包與承包、工程總承包項(xiàng)目組織實(shí)施、監(jiān)督管理和附則。《管理辦法》對(duì)工程總承包的適用項(xiàng)目范圍、基本原則、監(jiān)督管理部門及其職能分工、工程總承包單位條件、項(xiàng)目經(jīng)理?xiàng)l件，招標(biāo)及投標(biāo)文件編制、評(píng)標(biāo)辦法、合同價(jià)格形式、發(fā)承包的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，建設(shè)單位的項(xiàng)目管理，工程總承包單位的組織機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)管理和分包要求，施工圖設(shè)計(jì)文件審查，質(zhì)量、安全和工期責(zé)任，竣工驗(yàn)收、備案和項(xiàng)目資料移交，以及監(jiān)督管理職責(zé)，安全生產(chǎn)許可證和施工許可證辦理，信用管理和行業(yè)自律、法律責(zé)任等作了系列的明確和規(guī)定。

較“兩部委《管理辦法》”和其他省市相關(guān)規(guī)定，《管理辦法》在工程總承包適用項(xiàng)目范圍、對(duì)聯(lián)合體方式的要求、注冊(cè)監(jiān)理工程師擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理的要求、分包要求和禁止轉(zhuǎn)包的規(guī)定、施工圖設(shè)計(jì)文件審查、安全生產(chǎn)許可證和施工許可證辦理、工程總承包項(xiàng)目的質(zhì)量、安全和工期責(zé)任、創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)或縮短定額工期補(bǔ)償費(fèi)、提前竣工交付使用補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、搶險(xiǎn)救災(zāi)工程以及國(guó)外資本在川投資實(shí)行工程總承包方式項(xiàng)目的國(guó)際慣例做法、其他專業(yè)工程要求等內(nèi)容和深度都有一定的細(xì)化和拓展，既符合法律法規(guī)的規(guī)定、具有可操作性，又體現(xiàn)地方特色。

五、重點(diǎn)內(nèi)容解讀

（一）區(qū)分政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目予以規(guī)范

 一是關(guān)于發(fā)包階段和條件。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成、以投資概算為經(jīng)濟(jì)控制指標(biāo)、預(yù)留建設(shè)單位需要發(fā)生的前期相關(guān)管理必要費(fèi)用后，進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；按照簡(jiǎn)化程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。詳見(jiàn)第七條。

二是關(guān)于投資控制。政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設(shè)。政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。符合《政府投資條例》的規(guī)定。詳見(jiàn)第九條。

三是關(guān)于合同價(jià)格形式。企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。詳見(jiàn)第十八條。

（二）關(guān)于工程總承包方式的適用項(xiàng)目。《管理辦法》第六條明確：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程項(xiàng)目的規(guī)模和復(fù)雜程度及自身管理能力等合理選擇建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式，自主決策采用工程總承包模式。同時(shí)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2017]19號(hào)）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕71號(hào)）以及搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目的特殊性，把建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求等前期條件明確、技術(shù)方案成熟的政府投資項(xiàng)目、國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目、搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目以及裝配式建筑項(xiàng)目作為我省應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式的建設(shè)項(xiàng)目類型，以示范引領(lǐng)推動(dòng)工程總承包的全面健康發(fā)展。

（三）關(guān)于參與項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)可否參與該項(xiàng)目工程總承包投標(biāo)

此前相關(guān)規(guī)章規(guī)定不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，是造成關(guān)于施工總承包、工程總承包投標(biāo)資格爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。2013年修改發(fā)布的國(guó)家發(fā)改委等7部委令第23號(hào)《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十五條明確規(guī)定了"為招標(biāo)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機(jī)構(gòu)（單位），都無(wú)資格參加該招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)"。"兩部委《管理辦法》"在起草論證、征求意見(jiàn)過(guò)程中經(jīng)歷了從"不得參與"到有條件的"可以參與"的重大調(diào)整，調(diào)整后正式印發(fā)的建市規(guī)〔2019〕12號(hào)新規(guī)定也與2017年發(fā)布的住建部令第33號(hào)《建筑工程設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第八條"招標(biāo)人一般應(yīng)當(dāng)將建筑工程的方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)一并招標(biāo)"的要求相協(xié)調(diào)。

工程總承包是設(shè)計(jì)（采購(gòu)）施工一體化招標(biāo)，參與項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)（單位）相關(guān)成果在工程總承包招標(biāo)時(shí)，如向所有投標(biāo)人進(jìn)行公開，這種情況下參與項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)（單位）作為潛在投標(biāo)人參與該項(xiàng)目工程總承包投標(biāo)，不但不存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，反而保證了各投標(biāo)人在同一招標(biāo)條件下競(jìng)爭(zhēng)，有利于提高競(jìng)爭(zhēng)的充分性、公平性。《管理辦法》第十一條第三款明確：招標(biāo)人公開已完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、工程方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)等文件的，編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、工程方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)且具備工程設(shè)計(jì)資質(zhì)、工程總承包條件的單位可以參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)。

（四）關(guān)于工程總承包單位條件的規(guī)定

與"兩部委《管理辦法》"對(duì)工程總承包單位條件的"雙資質(zhì)"、"聯(lián)合體"要求相一致，即"應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體"。《管理辦法》還補(bǔ)充明確了"施工資質(zhì)"是指施工總承包資質(zhì)、"施工單位"是指取得施工總承包資質(zhì)的施工單位。詳見(jiàn)第十一條第二款。也就是說(shuō)施工專業(yè)承包企業(yè)和施工勞務(wù)企業(yè)不能作為聯(lián)合一方參與工程總承包。不具備"雙資質(zhì)"的設(shè)計(jì)單位或施工單位獨(dú)立承接工程總承包業(yè)務(wù)已不符合《管理辦法》的規(guī)定。

（五）關(guān)于聯(lián)合體方式的細(xì)化要求

聯(lián)合體成員不合理過(guò)多會(huì)造成協(xié)調(diào)難度加大、相互推諉扯皮、質(zhì)量安全責(zé)任難以落到實(shí)處，不利于工程建設(shè)協(xié)調(diào)。考慮部分特殊工程的需要，結(jié)合工程實(shí)踐和對(duì)今后一定時(shí)期內(nèi)發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)判，《管理辦法》對(duì)除部分特殊工程外的聯(lián)合體方式承攬工程總承包作了突破性的細(xì)化規(guī)定。明確"除技術(shù)復(fù)雜的大型房屋建筑項(xiàng)目，跨越鐵路、公路及其橋梁、涵洞等的大型市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及對(duì)工程設(shè)計(jì)或施工有特殊要求的項(xiàng)目外，以聯(lián)合體方式承攬的，聯(lián)合體成員中工程設(shè)計(jì)、施工單位原則上不宜超過(guò)3家。"。《管理辦法》同時(shí)對(duì)工程總承包合同簽訂、牽頭人（單位）、責(zé)任分工等做了規(guī)定。詳見(jiàn)第十二條。

（六）關(guān)于注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理的規(guī)定

《管理辦法》在"兩部委《管理辦法》"相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確："取得注冊(cè)建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)建造師等注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，依法在一個(gè)工程勘察設(shè)計(jì)、施工單位注冊(cè)執(zhí)業(yè)""取得注冊(cè)監(jiān)理工程師注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格擬擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理的，應(yīng)當(dāng)注冊(cè)在一個(gè)工程設(shè)計(jì)單位或者施工單位。"同時(shí)規(guī)定："工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理不得同時(shí)在兩個(gè)及兩個(gè)以上工程建設(shè)項(xiàng)目擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理或者施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人"。與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)注冊(cè)建造師不得同時(shí)在兩個(gè)及以上工程項(xiàng)目執(zhí)業(yè)的規(guī)定是一致的。

（七）關(guān)于工程總承包單位的分包

這歷來(lái)是對(duì)工程總承包組織實(shí)施方式備受關(guān)注、爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。《管理辦法》第二十二、二十三條依法對(duì)中標(biāo)后的分包（再發(fā)包）作了規(guī)定，明確了："工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包。但以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)分包時(shí)，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)"。這是第一次以規(guī)范性文件形式明確工程總承包項(xiàng)目的分包可"直接發(fā)包（除依法必招的暫估價(jià)部分）"。

經(jīng)建設(shè)單位同意，工程總承包單位"可以將工程總承包項(xiàng)目中的非主體設(shè)計(jì)或者非主體結(jié)構(gòu)、非關(guān)鍵性專業(yè)施工業(yè)務(wù)分包給具備相應(yīng)資質(zhì)的單位"。中標(biāo)的工程總承包單位應(yīng)自行組織實(shí)施項(xiàng)目的主體設(shè)計(jì)和主體結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵性專業(yè)施工業(yè)務(wù)。同時(shí)對(duì)違法分包的情形做了禁止性規(guī)定。

以往的設(shè)計(jì)企業(yè)獨(dú)立中標(biāo)工程總承包項(xiàng)目后將施工整體分包、施工企業(yè)獨(dú)立中標(biāo)工程總承包項(xiàng)目后將設(shè)計(jì)整體分包的做法不符合《管理辦法》的規(guī)定。

（八）關(guān)于聯(lián)合體方式工程總承包的轉(zhuǎn)包

根據(jù)住建部《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕1號(hào)）：承包單位承包工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人的行為認(rèn)定為轉(zhuǎn)包。任何形式的轉(zhuǎn)包均屬違法行為。

以聯(lián)合體方式實(shí)施工程總承包的，可能發(fā)生聯(lián)合體內(nèi)部成員間的轉(zhuǎn)包，也可能發(fā)生與聯(lián)合體外的其他方的轉(zhuǎn)包。

為明確聯(lián)合體方式工程總承包的轉(zhuǎn)包情形認(rèn)定，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，《管理辦法》第二十四條規(guī)定："在聯(lián)合體分工協(xié)議中約定或者在項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，聯(lián)合體一方既不實(shí)施工程設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)，也不對(duì)工程實(shí)施組織管理，且向聯(lián)合體其他成員或者以分包形式收取管理費(fèi)或者其他類似費(fèi)用的，屬于聯(lián)合體一方將承包的工程轉(zhuǎn)包給其他方。"

（九）關(guān)于創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、縮短定額工期補(bǔ)償費(fèi)和提前竣工交付使用補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和省政府關(guān)于"提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)"的要求，根據(jù)《四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 四川省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于建設(shè)工程實(shí)施"優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)"的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《管理辦法》第十九條明確了創(chuàng)優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)的條件和計(jì)取原則。

"趕工費(fèi)用（趕工措施費(fèi)）"在實(shí)際中客觀存在，承包單位為搶工期必然會(huì)額外投入人工費(fèi)、采取技術(shù)措施發(fā)生材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)等費(fèi)用。《合同法》、國(guó)家發(fā)展改革委、住建部等9部委印發(fā)的《簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》、《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》以及《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》《建設(shè)工程施工合同（示范文本)》均有明確規(guī)定。如"壓縮的工期天數(shù)不得超過(guò)定額工期的20%，超過(guò)者，應(yīng)在招標(biāo)文件中明示增加趕工費(fèi)用"。《管理辦法》區(qū)分不同階段、不同情形對(duì)可能發(fā)生的縮短定額工期補(bǔ)償費(fèi)和提前竣工交付使用補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)分別做了明確。

（十）關(guān)于搶險(xiǎn)救災(zāi)工程實(shí)行工程總承包

搶險(xiǎn)救災(zāi)工程具有關(guān)系國(guó)計(jì)民生、應(yīng)急性強(qiáng)、工期要求緊等特點(diǎn)。屬于相關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)定的涉及特殊情形的項(xiàng)目，同時(shí)屬于可按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化需要報(bào)批的文件和審批程序的項(xiàng)目。鑒于該類工程在審批手續(xù)、承包單位的確定、組織實(shí)施、計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及資金撥付等方面的特殊性，《管理辦法》第四十一條明確："實(shí)施工程總承包的搶險(xiǎn)救災(zāi)工程項(xiàng)目應(yīng)同時(shí)執(zhí)行四川省有關(guān)搶險(xiǎn)救災(zāi)工程項(xiàng)目管理的規(guī)定"。

（十一）關(guān)于國(guó)外資本在川投資項(xiàng)目實(shí)行工程總承包

參照國(guó)際慣例做法，國(guó)外資本在川投資實(shí)行工程總承包方式的項(xiàng)目，工程設(shè)計(jì)單位、施工總承包單位可以根據(jù)招標(biāo)文件的要求獨(dú)立投標(biāo)，中標(biāo)作為工程總承包單位。第四十二條作為特例予以明確，既是遵循國(guó)際慣例做法，也對(duì)工程總承包單位條件的合理補(bǔ)充。

（十二）關(guān)于除房建和市政工程以外的其他專業(yè)工程實(shí)行工程總承包

《管理辦法》對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包建設(shè)具有"強(qiáng)制性"，但對(duì)其他專業(yè)工程則無(wú)"強(qiáng)制性"。《管理辦法》第四十三條明確：房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程以外的其他專業(yè)工程可參照本辦法執(zhí)行。其它專業(yè)工程采用工程總承包建設(shè)模式的，工程設(shè)計(jì)單位、施工總承包單位仍可依據(jù)《建筑法》（第24、29條）、相關(guān)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)管理規(guī)定和資質(zhì)證書許可范圍（類別）、等級(jí)的規(guī)定，沿襲原"單資質(zhì)"承攬工程總承包業(yè)務(wù)。